鄭麗文提兩岸和平框架　中國大陸如何接招？

▲鄭麗文強調：「國民黨絕對不做區域的麻煩製造者，也不讓臺灣淪爲地緣政治的棋子或籌碼；更重要的是，我們會積極扮演和平締造者」。（圖／記者徐文彬攝）

●張其祿、黃丙喜／ 國立中山大學政治經濟學系特聘教授、國家公益發展協進會榮譽會長

國民黨2日組團赴北京進行兩岸智庫交流。黨主席鄭麗文規劃上半年先出訪大陸，再訪美國，她並提出「兩岸和平框架」。如果兩岸政權真能突破意識型態的窄框，迎向和平共榮的大道，不只是中華民族復興的大躍進，也是全球人類福祉的大落實。

鄭麗文強調：「國民黨絕對不做區域的麻煩製造者，也不讓臺灣淪爲地緣政治的棋子或籌碼；更重要的是，我們會積極扮演和平締造者」。

正當兩岸惡意不斷螺旋上升的時刻，國民黨與共產黨恢復停滯了九年的會議，希望能贏來兩岸重新融冰和解，進一步合作交流，理想和企圖都十分感人。問題是，兩岸和平框架應該怎麼簽署？以及又能發揮多大的效應？

提出上述疑問，並非無理！因爲，國民黨固然身爲臺灣在野第一大黨；然而，擁得政權才能代表政府。國民黨和共產黨簽署嗎？中共政權又會不會同意？恐怕臺灣和大陸都有得傷神，更必須有胸襟、遠見、仁心和智慧。

鄭麗文算是務實，她指出若有和平框架，未來兩岸交流合作，軍事衝突的風險會大幅下降；但是，建立框架後還有很多工作要對接，「要等國民黨重返執政後推動」。

爲甚麼說推動「兩岸和平框架」不容易？固然它跳脫了國與國之間的合約。主因是，中國大陸現在依據《中華人民共和國憲法》，是一黨專政，加上原先中共政權認定的「兩岸未統一是國共內戰遺留的問題」，在臺灣總統直選之後，政治的時間環境也變的不同。

依據國際社會的普遍認定，簽署和平協議或和平條約，並非「必須」是國與國之間。關鍵不在「名義身分是不是主權國家」，而在於衝突雙方是否被視爲「武裝衝突的當事方」，以及協議的法律性質與國際承認層級。

國家與非國家武裝組織簽署和平協議在冷戰後極爲常見，尤其是內戰、分離衝突或反政府武裝。其法律定位通常不稱「和平條約」，而稱和平協議或停火協議。法律基礎多來自國際人道法、國內法與國際監督。

看了上述兩岸可能簽署的和平方案，可以歸納出一條主軸及事實：和平協議的有效性，來自「衝突當事方的實力與控制」，而不完全來自「主權承認」。換句話說：國際法 ≠ 只有國家能籤；政治現實 > 法理純潔性。

那麼，兩岸政權有沒有「不踩主權紅線、但在國際上被證明可行」的和平框架或協定等方案呢？結論是，只要不把協議定性爲「國際條約」、不使用主權語言、只處理功能性問題，就能在不承認彼此爲國家的前提下，達成穩定、可被遵守的和平安排。以下是六種「繞過主權」的可行設計：

① 「政治承諾」而非「條約」：這是最常用、也最安全的選項。設計重點用語：不用 treaty / agreement under international law，而改用 understandings / arrangements / joint statements；不提「國家、主權、外交承認」，聚焦「行爲規範」。上海公報（1972）：美中臺灣關係法之前的美臺默契文件即是案例。效果是政治拘束力高、法律風險低。

② 「功能性協議」：切割主權，把「主權」整塊切掉，只談「怎麼做事」。可談範圍包括軍事風險管控（熱線、避碰）、災害救援、公共衛生、漁業、海上秩序、司法互助（非引渡）；關鍵設計不涉及「最終地位」，條文只談「責任、程序、機制」。案例是兩德「基本條約」（1972）（不互認主權）、臺海既有的兩岸協議（ECFA、航運、食品安全）。

③ 「行爲守則＋監督機制」：不是承認你是誰，而是規定你「不能做什麼」。可行內容是不首先使用武力、不攻擊民用設施、不改變現狀與危機通報義務。案例是歐安會信任建立措施（CBMs）。

④ 「第三方背書，但不代簽」：讓國際社會「在場」，但不碰承認問題。第三方角色見證人（witness）、技術顧問、執行監督者。常見設計於聯合國、紅十字會、區域組織不作爲締約方，也不在文本中使用「國際法承認」。案例有哥倫比亞和平協議（UN 監督）。

⑤ 「雙層文件」設計：對外模糊、對內具體。對外文件：原則性、政治性、模糊；技術附件：操作性、可執行、可檢核。內部其實很硬，但外部不踩線。案例有美蘇軍控協議的附屬技術文件、兩岸既有協議的「附件、備忘錄」模式。

⑥ 「先安全，後政治」的時間分期：把最敏感的問題丟到未來。三階段可分風險降低（停火、避險）、信任累積（制度化互動）、政治對話（不保證一定到）。案例有北愛爾蘭和平進程、兩德交流路線。

爲什麼上述六項設計「真的可行」？因爲它們滿足三個現實條件：各自可向內部交代（不承認、不矮化），國際社會看得懂、接得住（不違反基本國際規範），以及對手有實質誘因遵守（違約成本高）。

而真實的總結是，和平從來不是靠「一次解決主權問題」，而是靠「長期避免被主權問題炸死」。國共兩黨從中發現未來可行的兩岸和平框架了嗎？

▼兩岸政權有沒有「不踩主權紅線、但在國際上被證明可行」的和平框架或協定等方案？結論是，只要不把協議定性爲「國際條約」、不使用主權語言、只處理功能性問題，就能在不承認彼此爲國家的前提下，達成穩定、可被遵守的和平安排。（圖／路透）

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