縮小AI Agent帶來的數位落差，政策有方

AI示意圖。 路透

作者／資策會MIC產業顧問鄭兆倫

2026年4月，全球AI巨擘OpenAI發表了政策建議，說明AI帶來的不只是機會，同時對社會與產業帶來挑戰。OpenAI倡議政府應該思考新的產業政策，以確保「超級智慧能讓所有人受惠」。此項思維其實與長年以來全球「縮減數位落差」政策的發展脈絡一脈相承。在AI Agent將如同網際網路與智慧型手機般，成爲擴張個人、羣體與社會能力的未來時，政府應深入探討AI Agent擴大數位落差的脈絡，據此思考從「全民AI Agent素養與使用能力」、「組織與平臺的公平暨可成長環境」，以及「抑制結構性不平等」等三個層次，進行「縮減AI Agent數位落差」政策的規劃，降低AI Agent所帶來的社會風險。

數位落差型態多樣，且同時影響個人與社會

所謂數位落差，早期原指「能否接上網路、能否取得設備」的差異。然而後續國際政策的發展，已將數位落差的範疇進一步細分爲接取落差（能不能取得數位工具）、能力落差（會不會有效使用數位工具），以及成果落差（使用後能否轉化爲教育、就業、收入與公共參與上的實質收益）等三層。數位落差一旦擴大，其後果即爲社會不平等擴大與國家競爭力流失。對個人而言，落差會反映在學習機會、求職管道、政府服務可得性與社會參與能力上；對國家而言，落差會削弱勞動生產力、阻礙技術擴散、拉大區域與產業間差距，甚至使弱勢羣體更難從數位轉型中受益。

「能否活用AI Agent」，將成爲新的數位落差來源

AI Agent比網際網路、手機或一般App更容易擴大數位落差。網際網路與手機的主要價值在於「降低資訊取得成本」，但使用AI Agent能夠得到「認知生產力的外包與放大」此種巨大增益。AI Agent技術將更強烈的獎勵那些已經具備高品質接取條件、抽象思考能力、社會支持網絡與組織資源的人與機構，並反過來對於不具備上述條件的羣體造成更大劣勢。

國際組織與政府均已起始建立對應「AI數位落差」的論述與行動

因此，近年我們可以發現國際組織與學術界已陸續使用「人工智慧落差」或「新數位落差」等語言來描述由AI所造成的數位落差，並着手建立相關的對應政策。聯合國教科文組織（UNESCO）、經濟合作暨發展組織（OECD）與歐盟委員會均明確指出，AI正在創造新的數位落差，並主張必須以「AI素養」作爲政策優先事項。而聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）與世界銀行等國際組織亦各自提出在「避免AI擴大全球數位落差」的情境下，應從基礎設施、資料與技能等構面上規劃政策的論述。

AI數位落差來自於「接取落差」、「能力落差」、「成果落差」三者的疊加

然而，AI Agent到底是如何擴大數位落差的？首先在「接取落差」上，AI Agent 所要求的已不只是「能上網」，而是「高品質、可負擔且可持續」的AI使用條件。這包括穩定寬頻網路、足夠設備、可負擔的模型與平臺費用、可取得的API或雲端功能，以及服務是否提供在地語言版本等。對低資源的個人、組織與國家來說，即使名義上「有網路」，也可能無法穩定使用高效的AI Agent。其次在「能力落差」上，AI Agent把數位技能門檻從「會用工具」拉高到「會指揮、驗證與整合AI」，這將要求使用者具備相當程度對AI運作邏輯的理解，以及任務抽象化、提示設計、人機協作等進階數位能力；最後在「成果落差」上，透過運用AI Agent節省時間、優化決策、提高流程效率，高資源者能夠轉化出更大的學業、工作與收入等優勢，高數位化組織也容易把AI轉成生產力與競爭力，形成對低資源者的更大優勢。

AI數位落差對策，需確保4層次下的多種變因朝向減少數位落差方向發展

進一步觀察，我們可以發現從個人、家庭、社會至國家尺度，將有4個層次、數十項變因可能加劇或減少因AI Agent而產生的數位落差。首先，第一層「個人行動能力層」內，包括AI素養、任務抽象能力、時間自主性、自我風險知覺與語言及表達能力等變因；第二層是「家庭支援層」，包括家戶物質資本、家庭數位準備度與家庭照護負荷等；第三層是「社區與組織中介層」，包括社區公共數位基礎與中介機構、企業組織AI採用成熟度、企業工作流程可自動化程度，以及同儕與社羣支持網絡等；第四層是「國家制度與公共能力層」，包括高品質連線與電力、公共AI技能體系、資料保護與風險治理，以及國家級算力與資料主權能力等。而以政策確保此四個層次所含的變因朝向減少數位落差方向發展，是國家平抑數位落差政策的關鍵。

需建立完整三層政策架構

回到政策設計上，要避免AI Agent成爲擴大數位落差的引擎，政策不能只做單點修補，可思考以三層國家政策架構來檢視政策完整性。第一層是「全民AI Agent能力與安全使用基礎」，重點在透過AI素養與能力培養讓民衆「會用」，並透過制度性承擔試錯風險與提供家戶數位包容來讓民衆「敢用、用錯也不至於被永久排除」。

其次，第二層是「組織與平臺的公平採用與可成長環境」，重點在支持中小型組織與組織內的非技術人力也能運用AI Agent，並提供沙盒或導師等訓練環境，以及促進平臺提供公共與教育用途的最低功能保障等。

第三層政策是「結構性不平等抑制」，透過建構公共算力與主權AI能力，並參與全球AI規則制定與技術轉移，防止國際算力分佈、平臺運作規則與全球規則制定等外部環境對國家抑制AI數位落差的政策形成硬上限。

「AI Agent 如何提升個人與組織的生產力」確爲今日的顯學。然而，相比網際網路「降低資訊取得成本」的效果，AI Agent「放大認知生產力」的效果、將更直接的優先強化那些本來就有資源、制度位置與平臺入口的個人與組織，更加放大數位落差。因此，政府對應AI Agent創造的新型數位落差，真正需要的是一套同時涵蓋「培養個人能力」、「創造組織與平臺環境」與「抑制來自國際外部不平等」的三層國家政策架構。而教育、勞動、數位監理、科技、產業發展、社福與外交等部門，須在這三層架構下形成明確分工，不再把「縮小數位落差」理解爲單一數位部門的責任。

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