林建甫專欄》從出訪失敗 看新南向政策困境

新南向政策推動逾十年，近期「新南向政策資訊平臺」停止營運，象徵政策由動員階段轉入常態化。（圖／本報資料照片）

賴總統原訂出訪史瓦帝尼，卻在出發前夕臨時取消，官方理由是第三國飛航許可遭受外力干擾。這起事件表面上是一次外交挫折，實際上卻揭示臺灣對外空間的結構性限制。在國際現實中，臺灣的行動自由並非完全掌握於己，而是深受區域權力結構牽動，這正是檢視新南向政策成敗的關鍵切口。

新南向政策推動逾十年，近期「新南向政策資訊平臺」停止營運，象徵政策由動員階段轉入常態化，也反映其推動力道與戰略定位正面臨調整。其初衷在於降低對單一市場依賴，重建對外經濟安全結構，但實際成果仍呈現明顯落差。

從經濟面觀察，臺灣對東協與南亞出口確實成長，臺商投資亦持續增加，並在越南與泰國形成產業聚落，顯示供應鏈已有部分轉移。然而，成長高度集中於電子零組件與少數國家，產業與區域分佈失衡，使「去風險化」仍停留在表面，未能完成結構重塑。

更深層的問題在於制度性缺口。《區域全面經濟夥伴協定》（RCEP）生效後，東亞整合加速，臺灣卻被排除在外，使企業在關稅與規則上處於劣勢。當競爭對手享有制度紅利時，臺灣即便南向佈局，仍難取得對等條件。長期而言，這不僅侵蝕利潤，更可能促使供應鏈外移，削弱本土產業的控制力與附加價值，同時加劇高科技與傳統產業之間的失衡。「分散風險」最終恐淪爲風險位移，而非真正化解。

外交層面的侷限同樣明顯。新南向雖強化教育、醫療與文化交流，卻未能轉化爲制度性合作或外交突破。在中國影響力擴大的情況下，東南亞國家多采務實平衡，不願選邊。臺灣若僅依賴價值訴求與政治動員，難以突破現實約束。

因此，問題不在新南向本身，而在於其與整體戰略的脫節。當兩岸關係緊繃，臺灣的經貿與外交空間自然受限。此次賴總統出訪受阻，正是這種結構壓力的具體呈現。單純以對抗作爲主軸，或許能凝聚內部，卻難以轉化爲外部支持；對多數國家而言，穩定與可預測性更具吸引力。

更值得注意的是，近期「鄭習會」所釋出的訊號，顯示北京方面並非全然關閉對話空間，反而在特定時點釋出一定程度的善意。這類互動雖未必意味政策根本轉向，但至少提供了一種可能性：兩岸並非只能走向對抗，也可以透過制度化對話降低誤判風險。

對臺灣而言，若一味陷於「抗中保臺」的單一敘事，不僅壓縮政策彈性，也可能錯失調整戰略的窗口。相較之下，以和平爲前提，重建互信基礎，尋求經濟合作與分工，反而更符合長期利益。兩岸若能在競爭中維持合作，在分歧中尋求共識，並共同參與全球市場，連戰先生當年主張「兩岸共賺世界的錢」，高瞻遠矚，纔是最好的發展路徑。

未來的關鍵在於從「政策延伸」走向「戰略重構」。首先，產業政策需真正落實多元化，透過稅制與制度調整，讓傳統產業具備轉型與國際競爭能力。其次，應積極尋求替代性的經貿合作模式，如深化雙邊協議或參與功能性經濟架構，以部分突破區域整合的排他性。更重要的是，兩岸關係需回到務實穩定的軌道，在降低衝突風險的同時，爲經濟與外交創造必要的戰略緩衝。

孟子回答齊宣王「交鄰國有道乎」的提問時，提出「以大事小以仁，以小事大以智」的策略。臺灣要認清局勢，若僅依賴對抗思維，往往付出高昂代價。真正可行的路徑，是在安全與發展之間取得平衡，在原則與現實之間建立可操作的空間。新南向政策的下一步，不應只是擴大投入，而是重新定位其在整體國家戰略中的角色。若無法正視制度缺口與戰略失衡，再多的政策延伸，像「榮邦經貿辦事處」，終究難以扭轉邊緣化的趨勢。（作者爲中信金融管理學院講座教授、國立臺灣大學經濟系名譽教授）